Марат Гуриев: Обзор отечественной и зарубежной практики по цифровизации избирательного процесса
Материалы доклада члена Молодежной избирательной комиссии Республики Северная Осетия – Алания Марата Гуриева на круглом столе «Молодежь выбирает» в рамках Международной научно-практической конференции «Конвенция СНГ о стандартах демократических выборов: открытое пространство международного сотрудничества» (6 октября 2022 года, Санкт-Петербург).
Цифровизация избирательного процесса – одно из основных направлений в работе ЦИК России, которое имеет свою концептуальную основу и в последние годы планомерно внедряется в реальную практику.
Дистанционное электронное голосование (ДЭГ) уже сейчас является реальной формой голосования в регионах России и приобретает все большее распространение.
В соответствии с Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов, которая была принята единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже 26 марта 1994 года, государственные органы должны обеспечить такие условия, «когда при голосовании сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленными людьми и может быть выведен на монитор или подвергнут беспристрастной проверке». Это требования, предъявляемые как к традиционным выборам, так и дистанционным.
Впервые ДЭГ применялось в 2019 году на территории трех избирательных округов на выборах депутатов в Московскую городскую думу. В голосовании приняли участие 10,2 тыс. избирателей. В 2020 году отечественная избирательная система применила данную форму голосования в ходе Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации на территории Москвы и Нижегородской области. Тогда с помощью системы ДЭГ проголосовали 1,1 млн избирателей. Кроме того, в Единый день голосования на территории Ярославской и Курской областей в голосовании, воспользовавшись системой ДЭГ проголосовали 28,9 тыс. избирателей.
В 2021 году возможности дистанционного электронного голосования были задействованы уже в семи регионах России, а именно: в Курской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской, Ярославской областях, Москве и Севастополе с охватом более 2,5 млн избирателей.
Применение ДЭГ регулировалось специально принимаемыми законами временного характера о соответствующих экспериментах:
1. Федеральный закон от 29.05.2019 № 102-ФЗ «О проведении эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках, образованных в городе федерального значения Москве, на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), проводимых 8 сентября 2019 года».
2. Федеральный закон от 29.05.2019 № 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва».
В 2022 году в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях) были внесены изменения в части регулирования основных параметров применения дистанционного электронного голосования.
Это говорит о повороте электорального вектора на применение ДЭГ на регулярной основе в системе действующего правового регулирования. В частности, законом установлено, что в нашей стране дистанционное электронное голосование может применяться на выборах всех уровней в рамках действия Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» и иных государственных информационных систем, включая региональные системы, прошедшие сертификацию и соответствующие требованиям, установленным ЦИК России.
Федеральные кампании будут проводиться только на общероссийской платформе, а на региональных и местных выборах регионы могут применять свои системы онлайн-голосования. Решение о проведении дистанционного электронного голосования на выборах в федеральные органы государственной власти и на референдуме Российской Федерации и совмещенных с ними выборах будет принимать ЦИК России, а в случае их совпадения с днями голосования на других выборах или референдумах будут учитываться предложения региональных избирательных комиссий. Детальный порядок голосования при использовании федеральных информационных систем будет регулироваться соответствующим правовым актом ЦИК России, а при применении региональных информационных платформ избирательные комиссии субъектов Федерации на соответствующих выборах могут определять данный порядок самостоятельно.
Из опыта России и зарубежных стран можно выявить ряд достоинств дистанционного электронного голосования:
1. Появилась возможность голосования вне зависимости от места нахождения избирателя, это стало гарантией соблюдения избирательного права для избирателей, которые в день голосования не имеют возможности прийти на избирательный участок.
2. При использовании электронного голосования, можно минимизировать затраты на проведение выборов.
3. Значительно сокращается время проведения выборов.
4. В период пандемии Covid-19 один из способов по противодействию распространения инфекции.
Недостатки ДЭГ:
1. Системы передачи информации по каналам Всемирной сети уязвимы
точки зрения потенциальных компьютерных сбоев и атак хакеров.
2. Процедура электронной аутентификации избирателя посредством использования цифровой подписи, отпечатков пальцев или смарт-карты с индивидуальным кодом-паролем, позволяя идентифицировать личность конкретного гражданина, вызывает опасения у некоторых граждан в части нарушения тайны голосования.
Для кого-то, может быть, пока еще для многих избирателей, голосование на избирательном участке является доброй традицией, поэтому ДЭГ не заменяет, а дополняет возможности электората. Вместе с тем его правовое регулирование нуждается в комплексном подходе. Как отмечается в юридической литературе, «в силу принципиальных различий технологий традиционного и дистанционного электронного голосования для проведения последнего в условиях свободных выборов потребуется новое избирательное законодательство».
Многие информационные процессы в ходе выборов уже стали обыденностью для избирателя. Речь идет о цифровых сервисах, позволяющих совершать избирательные действия и получать необходимую информацию (включение в список избирателей для голосования по месту нахождения, получение информации о своем избирательном участке, о проходящих выборах, кандидатах, проверка наличия избирателя в списке избирателей и др.).
Такие сервисы сегодня позволяют гражданину удобно и менее затратно в плане личных ресурсов пользоваться избирательными правами. Серьезным шагом в плане цифровизации является получившая закрепление в Законе об основных гарантиях норма о возможности сбора подписей избирателей в электронной форме.
Обобщая зарубежный и отечественный опыт в данной сфере, ученые отмечают, что «принцип защиты волеизъявления избирателей является одним из основополагающих принципов избирательного права. Сложности в обеспечении данного принципа в рамках дистанционного электронного голосования обусловлены необходимостью фиксировать и хранить как данные, связанные с идентификацией личности избирателя, так и непосредственные данные о поданных голосах избирателей, необходимые впоследствии для установления итогов голосования. При этом в мировой практике уже выработан достаточно универсальный подход к решению данного вопроса. Он заключается в том, что два вида указанных данных хранятся на обособленных друг от друга носителях, не позволяющих идентифицировать и соотнести данные о личности избирателя и сделанном им выборе». [5]
Например, в Австралии закреплено правило, согласно которому для каждого переданного в избирательную комиссию электронного голоса должен создаваться подтверждающий бумажный носитель, в котором не должно содержаться сведений позволяющих идентифицировать личность избирателя и поданный им голос. Однако возникает вопрос, имеет ли смысл электронное голосование, если выбор дублируется бумажным носителем, поскольку в данном случае преимущества электронного способа голосования сводятся на нет, равно как и отсутствует экономия бюджетных средств.
В Ирландии в 2002 г. было запущено в качестве эксперимента электронное голосования, однако через год правительство приняло решение об отмене эксперимента, так как отзывы носили негативный характер.
Особенностью использования электронных технологий на выборах в Испании является то, что в Испании при голосовании за рубежом посредством сети Интернет избирателям были разосланы персональные коды в запечатанных конвертах.
Национальный центр электроники и компьютерных технологий Таиланда разрабатывает единую гибридную систему электронного голосования с использованием технологии блокчейн, которая применима как для государственного и муниципального уровня, так и для корпоративных целей. В настоящее время осуществляется подготовка к запуску пилотной программы, однако для сопровождений электоральных событий государственного масштаба необходимо повсеместное функционирование мобильных сетей 5G.
Более детально рассмотрим опыт Эстонии, которая является государством – лидером по развитию дистанционного электронного голосования. По итогам четырех электоральных циклов в Эстонии с применением дистанционного электронного голосования явка на общенациональных парламентских выборах выросла на 1,53%, на выборах в органы местного самоуправления всего на 0,41%. Сравнивать влияние электронного дистанционного голосования на явку в Эстонии и в России преждевременно, поскольку Эстония имеет 14-летний опыт электронного голосования, а в РФ в 2019 г. впервые прошел эксперимент в масштабах трех округов для голосования, в 2022 г. в ряде субъектов.
На выборах в Эстонии проголосовать можно как при помощи дистанционного электронного голосования, так и на избирательных участках, где используются бумажные бюллетени. Дистанционное голосование начинается за 10 дней до дня выборов и заканчивается за 4 дня до выборов. Для дистанционного голосования гражданину Эстонии нужно иметь ID-карту, которая является удостоверением личности гражданина, и компьютер с подключением к Интернету. Для эстонских избирателей доступны два способа дистанционного голосования: при помощи компьютера и ID-карты либо с помощью мобильного телефона и digi-ID – пластиковой карты, которая является идентификатором личности в сети Интернет. Информация о владельце хранится на специальном чипе – mobiil-ID, который выглядит как обычная SIM-карта. Идентификация личности с помощью ID-карты является наиболее популярным методом электронного голосования. По состоянию на 2018 г. 98 % жителей Эстонии имеют ID-карту. Опишем последовательность действий, которые нужно совершить избирателю, чтобы проголосовать на компьютере: 1) избиратель помещает ID-карту в картридер; 2) с официального сайта Избирательной комиссии Эстонии избиратель скачивает приложение для голосования на компьютер; 3) для идентификации личности избиратель вводит пин-код ID-карты в приложении для голосования; 4) избиратель знакомится с кандидатами на выборные должности. Интерфейс приложения позволяет выбрать из трех языков меню: эстонского, русского и английского; 5) избиратель делает выбор из списка кандидатов и подтверждает его вводом пароля для голосования. На этом голосование завершено. В основе электронной идентификации избирателя в Эстонии лежит инфраструктура PKI, основывающаяся на двух криптографических ключах – секретном и открытом, позволяющих шифровать и подписывать документы. В случае с электронным голосованием бюллетень в Эстонии шифруется отдельным ключом системы голосования, генерирующимся на сервере голосования и выдаваемым вместе с бюллетенем, и подписывается секретным ключом ID-карты избирателя. При приеме заполненного бюллетеня сервер проверяет подпись, используя известный государству публичный ключ ID-карты избирателя, а расшифровка содержимого бюллетеня производится только после окончания голосования. По сути, бюллетени в эстонской системе не являются анонимными, так как они подписаны персональными ключами избирателей, публичная часть которых государству известна и с конкретным физлицом сопоставлена.
С целью соблюдения тайны голосования анонимизация бюллетеней выполняется на сервере голосования перед их расшифровкой и подсчетом голосов путем удаления из них криптографической подписи. То есть, тайна голосования в электронной системе в Эстонии обеспечивается не столько технически, сколько процедурно – доверием к тому, что оператор системы проведет анонимизацию и безвозвратно уничтожит персонализированные бюллетени.
Исследователи электронного голосования М. Солвак и К. Вассил отмечают, что интернет-голосование не обеспечило значительного повышения явки в тех странах, где оно было введено. Однако привычка голосовать при помощи сети Интернет у избирателей формируется гораздо быстрее, чем привычка голосовать на избирательном участке при помощи бумажного бюллетеня.
Дистанционное электронное голосование в течение определенного периода может обеспечить устойчивый рост явки избирателей, предупредить ее снижение за счет появления дополнительного способа реализации активного избирательного права, следовательно, расширения круга потенциальных избирателей, которые были отделены от политической жизни в силу своего возраста, физического или географического положения. Апробация электронного дистанционного голосования при формировании органов молодежного самоуправления во субъектах РФ поможет оценить риски и выявить преимущества ДЭГ в регионах России и в целом в нашей стране.
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.05.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.06.2019).
2. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей».
4. Федеральный закон от 18.03.2019 № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации».
5. Выборы в мире: агитация в сети Интернет / И.Б. Борисов, А.Г. Головин, А.В.Игнатов; Под общ. ред. И.Б. Борисова – М.: Российский общественный институт избирательного права, 2017. – 268 с.
6. Павлушкин, А.В., Постников, А. Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) / А.В. Павлушкин, А. Е. Постников // Журнал российского права. – 2009. – № 11. – С. 5–13.
7. Ручкин А.В. Электронное голосование на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления: опыт Эстонии / А.В. Ручкин, А.А. Чижов // Вопросы управления. 2018. № 5. С. 54–60.
8. Article Distant Electronic Voting and Voter Turnout: Experience of Estonia and Moscow Fedorov Vladislav I., Postgraduate Student of the Faculty of Political Studies of the Lomonosov Moscow State University (MSU) Избирательное законодательство и практика = Electoral legislation and practice : научно-юридический журнал / учредители: ИГ "Юрист", ИМПЭ им. А. С. Грибоедова. - Москва : ИГ «Юрист», № 4 2019
