Диана Гуриева: Особенности нормативно-правового регулирования бойкота выборов в странах СНГ
Материалы доклада председателя Молодежной избирательной комиссии Республики Северная Осетия – Алания Дианы Гуриевой на круглом столе «Молодежь выбирает» в рамках Международной научно-практической конференции «Конвенция СНГ о стандартах демократических выборов: открытое пространство международного сотрудничества» (6 октября 2022 года, Санкт-Петербург).
Одним из основных направлений деятельности Межпарламентской Ассамблеи как межгосударственного органа Содружества Независимых Государств является гармонизация законодательства стран СНГ в сфере защиты избирательных прав граждан, которое находит свое воплощение в принимаемых Ассамблеей модельных нормативно-правовых актах.
7 октября 2002 года на заседании Совета глав государств СНГ в Кишиневе президентами стран Содружества подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ (далее – Конвенция), подготовленная на основе общепризнанных принципов и норм международного права, зафиксированных в документах ООН, ОБСЕ, Совета Европы в области организации избирательного процесса.
Система избирательных стандартов – точка наибольшего пересечения глобального управления и внутренней политики государства. Избирательные стандарты, под которыми понимаются поддержанные международным сообществом правила организации избирательного процесса, претерпевают значительную эволюцию.
До третьей четверти XX века в международном праве появились нормы, закрепляющие избирательные права человека: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право, а также периодичность выборов. Основные документы, в которых они отражены:
1. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.);
2. Дополнительный протокол № 1 к Европейской Конвенции по правам человека (1952 г);
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.).
С конца XX века международное сообщество разрабатывает нормы, касающиеся не только избирательных прав граждан, но также вопросов организации выборов и электорального менеджмента. Среди важнейших документов, в которых отражены избирательные стандарты современного этапа, особое значение имеют:
1. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.);
2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского союза (1994 г.);
3. Замечание общего порядка № 25 Комитета ООН по правам человека (1996 г.);
4. Свод рекомендуемых правил при проведении выборов Венецианской комиссии Совета Европы (2002 г.);
5. Документ «Права человека и избирательные стандарты: план действий», принятый в 2017 г. в рамках совместной конференции под эгидой Верховного комиссара по правам человека ООН и Картеровского центра.
Учитывая основные международные избирательные стандарты, страны СНГ определили стандарты демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ путем разработки мягко-правового документа. Соблюдение норм «мягкого права» может выступать свидетельством opinion juris (правовой нормы), что необходимо для констатации наличия правового обычая.
В Конвенции подробно расписаны такие принципы избирательного права как всеобщее избирательное право (ст. 2), равное избирательное право (ст. 3), прямое избирательное право (ст. 4), тайное голосование (ст. 5), периодичность и обязательность выборов (ст. 6), открытость и гласность выборов (ст. 7), свобода выборов (ст. 8), подлинность выборов (ст. 9), справедливость выборов (ст. 10).
Согласно п. 8 ст. 9 Конвенции: «Лица и органы, чья деятельность направлена на фальсификацию подсчета голосов, итогов голосования и результатов выборов, на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином его избирательных прав и свобод, в том числе в форме бойкота или призывов к бойкоту выборов, отказу от выполнения избирательных процедур или избирательных действий, должны преследоваться по закону».
Отказ от голосования на выборах или референдуме, предпринятый значительной группой избирателей от прочих форм абсентеизма отличается своей демонстративностью и массовостью. Обычно сопровождается агитацией в пользу бойкота, призывами к широким кругам избирателей присоединиться к нему. В истории России в дореволюционные времена к бойкоту прибегали определенные партии. В частности об этом писал В.И. Ленин в статье «Бойкот булыгинской Думы и восстание».
Тактика бойкота выборов сохранялась и при выборах в Первый созыв Государственной Думы. Однако политическая обстановка изменилась, революционное движение шло на спад. В 1991 году власти шести союзных республик отказались проводить Всесоюзный референдум о сохранении СССР.
Анализ действующего законодательства в странах СНГ по противодействию бойкоту выборов.
Российская Федерация
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» не содержат запретов к призыву к бойкоту выборов. Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный Кодекс РФ не предусматривают прямых мер ответственности за призыв к бойкоту.
Однако согласно ст. 141 Уголовного Кодекса РФ воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, общероссийском голосовании, нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Призыв к бойкоту – это способ оказать воздействие на определенную группу людей. При этом действия безусловно направлены на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, общероссийском голосовании, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума.
Учитывая судебную статистику по ст. 141 УК РФ и количеству рассмотренных дел по указанной статье в период с 2017 г. по 2021 г., чаще всего применяется ч. 2 ст. 141 УК РФ, связанная с деяниями, соединенными с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения; совершенные лицом с использованием своего служебного положения; совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. В основном, мера ответственности в данных случаях – штраф.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» к экстремисткой деятельности относят и воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения. За призывы к экстремизму в УК РФ предусмотрена ст. 280, в которой дифференцируют публичные призывы без и с использованием средств массовой информации либо информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет».
Случаи бойкота выборов: В 2021 года в преддверии выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ на сайте change.org была опубликована петиция с требованием бойкотировать выборы. 2 сентября рассылку с петицией также получили подписчики интернет-издания. Представители СМИ позже заявили о том, что сайт был подвергнут кибератаке.
Республика Беларусь прямо в своем законодательстве ввела запрет на бойкот выборов, а также предусмотрела административную ответственность за призывы к бойкоту. 25 ноября 2013 года вступил в действие Закон Республики Беларусь № 72-3, согласно которому в ст. 47 и 49 Избирательного кодекса были внесены изменения, запретившие публично призывать к «срыву, отмене или переносу выборов». За осуществление таких призывов ст. 9.10 КоАП Республики Беларусь предусмотрена административная ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 15 базовых величин.
Республика Армения
Избирательный кодекс Республики Армения ЗР-54-Н от 25 мая 2016 года не содержит статей, обязывающих граждан либо партии участвовать в выборах. За призывы к бойкоту выборов не предусмотрено административной и уголовной ответственности.
Случаи бойкота выборов: 5 декабря 2021 г. жители Цовагюха и Семеновки бойкотировали выборы в органы местного самоуправления, выразив тем самым свой протест против их присоединения к укрупненной общине Севан. По данным ЦИК Республики Армения, в Цовагюхе зарегистрировано 2927 избирателей, а в Семеновке – 195.
Республика Молдова
В Республике Молдова нет законодательного запрета бойкоту выборов. Случаи бойкота выборов: в 2010 году проводился Национальный референдум по вопросам изменений в Конституцию, в ходе которого Коммунистическая партия, Социально-политическое Движение «Равноправие» и Социально-демократическая партия проводили агитацию с призывом бойкотировать его. Власти Молдовы сообщили, что референдум 5 сентября 2010 г. не состоялся из-за низкой явки избирателей. По данным ЦИК Республики Молдова, в голосовании приняли участие только 30,98 % избирателей. Для того, чтобы референдум состоялся, проголосовать должны были более 33 %. 7 декабря 2021 г. кандидат в мэры города Бельцы от Блока коммунистов и социалистов опубликовал призыв к бойкоту избирательной кампании по выборам мэра города Бельцы.
Республика Казахстан
В Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» не предусмотрено нормативно-правового регулирования по противодействию данному явлению.
Случаи бойкота выборов: Общенациональная социал-демократическая партия Казахстана (ОСДП) объявила о бойкоте предстоящих выборов в парламент республики. Соответствующее решение было принято 27 ноября на внеочередном съезде партии. Ряд оппозиционных партий и политических деятелей в Казахстане призвали к бойкоту досрочных президентских выборов.
Избирательное законодательство Республики Кыргызстан и Республики Таджикистан тоже не содержат запрет бойкота выборов, соответственно не предусмотрено мер ответственности за подобные действия.
Случаи бойкота выборов: Гражданский бойкот «Выборам – 2020» ввиду выборов в Парламент Республики Кыргызстан (Жогорку Кенеш). в 2013 г. Политсовет социал-демократической партии (СДПТ) Таджикистана объявил о решении бойкотировать выборы президента в Таджикистане 6 ноября 2013 г.
Все страны-участницы Конвенции запрещают насильственные действия, направленные на срыв, отмену выборов, отказ от избирательных процедур, но гарантируют добровольное участие и неучастие в выборах, что находит свое подтверждение в следующих статьях Конвенции:
«Верховенство Конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса» (ч. 1 ст. 8 Конвенции)
«Участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить его голосовать «за» или «против» какого-либо определенного кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ни один избиратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен голосовать или как он голосовал за кандидата (кандидатов), списки кандидатов» (ч. 2 ст. 8 Конвенции)
«Не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с Конституцией, законами» (ч. 4 ст. 6 Конвенции).
Таким образом, мы можем сделать вывод, что целью призывов к бойкоту выборов является эскалация социальной напряженности в гражданском обществе. Бойкот выборов – это негативное явление, которое снижает электоральную активность населения, что влияет на электоральную культуру, а также правосознание граждан. Ни в одной из вышеперечисленных стран, кроме Белоруссии, в национальном законодательстве не были выявлены прямые меры ответственности за призывы к бойкоту.
Ввиду этого, предлагается дополнить ст. 141 Уголовного Кодекса РФ пунктами 4, 5 следующего содержания: «4. Публичные призывы к осуществлению бойкота выборов наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на тот же срок. 5. Те же деяния, совершенные с использованием средств массовой информации либо информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», – наказываются принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет».
Важнейшим вопросом, определяющим модель правового регулирования общественных отношений, является цель законотворчества, указывающая на конечный результат, к которому стремится субъект правотворчества. Вне зависимости от вида и юридической силы нормативного правового акта он должен быть направлен, как и вся правовая система страны, на достижение тех идей, ценностей, идеалов, которые закреплены Конституцией и вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права. Данное предложение по внесению изменений в ст. 141 УК РФ направлено на дифференциацию мер ответственности за разные формы воспрепятствования реализации избирательных прав граждан.
Список литературы:
1. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.).
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 24.09.2022).
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.05.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с
09.06.2019).
4. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
6. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
8. Выборы в мире: агитация в сети Интернет / И.Б. Борисов, А.Г. Головин, А.В. Игнатов/ Под общ. ред. И.Б. Борисова – М.: Российский общественный институт избирательного права, 2017. – 268 с.
9. Гришин Н.В. Развитие международных избирательных стандартов: Что дальше? // Политическая наука. – М., 2019. – № 1. – С. 33–47. – DOI: 10.31249/poln/2019.01.02.
10. Судебная Статистика РФ «Агентство правовой информации, 2015 – 2022» [Электронный ресурс] URL: https://stat.xn----7sbqk8achja.xn--p1ai/ (дата обращения: 30.09.2022).
